诚如有学者所言：二十世纪以来，中国学人有关中国学术的著作，其最有价值的都是最少以西方观念作比附的。

上述决定中提出的区域协调，既包括地区协作又包括区域合作，既需要地方的主动协调发展又需要中央对区域发展的统一协调即统筹。同时，除宪法明确规定央地事权分工原则外，以往的扩大地方自主权改革往往是个别性的、就事论事式的措施和政策，甚至只是对个别地方的优待性政策和资金投入。

地方负责意味着地方按照中央的区域发展战略和相应制度，发挥主动性和积极性，实现区域协调发展目标，体现了区域协调事务配置的就近原则。1991年开始实施的第八个五年计划将以往的地区协作发展成为区域合作，并提出了区域合作的互惠互利、风险共担、发挥优势原则。[6]参见邹平学等：《香港基本法实践问题研究》，社会科学文献出版社2014年版，第79页。注释: [1]参见《毛泽东著作选读》（下册），人民出版社1986年版，第720-725页。区域协调发展已成为新时代治国方略的重要组成部分，是区域治理的中国方案。

中央统筹意味着中央对区域协调的保障。地区协作主要是社会主体间跨行政区的经济往来，以及地方政府间的无偿援助。另外，我国有关风险规制的法律法规中，也有针对行政一体化的明确规定。

风险规制权央地配置的属地原则，本身就隐含着对规制效率的追求。此外，风险规制也无法像常规的社会治理那样拥有内容清晰和目标可预期的任务，无法根据确定的任务范围来完成事权的央地分解，也就无法构造出泾渭分明的央地政府分权方案，而只能以一定程度或幅度的模糊化的规则为基础，采取实用主义的策略，根据风险的具体样态和发展趋势来选择最适宜、最有效的权力配置方案。中央政府的协助既可以是资源、技术的支持，也可以是对跨界力量和资源的整合与协调。[4]风险规制既是一种宏观的治理过程，也是一种微观的操作实践。

同一般的政府规制行为相比，风险规制行为往往具有显著的阶段差异性，依托单一类型的央地政府关系难以完成风险规制的任务。风险规制中的央地政府关系无疑是一个较为宏大的论域，相关理论的建构需要结合多学科的知识、原理和方法，具体实践的展开又会面临复杂多样的挑战和难题。

尤其是对于一些具有高度传播性，可能引发严重后果，直接威胁公众生命、健康和国家安全等重大法益的突发性风险而言，风险的预防和处置必须是令行禁止的，规制行动的权威性应得到特别的强调。由于行政组织法的功能需要行政行为法机制来实现，[56]主体之间的行为方式在本质上是主体关系的表达和呈现，不妨以央地政府参与风险规制的行为样态为依据，将风险规制中的央地政府关系归纳为以下几种类型。在常规的社会治理中，之所以能为中央政府和地方政府划定相对明确的权责范围，主要是因为治理事务具有确定性，行政行为具备确定的目标和任务，中央政府不仅可以通过量化分解的方式完成行政任务的委托下达，也可对地方政府施以结果导向的考核要求和达标激励，从而促成行政任务按约完成。在现代国家内部，政府责无旁贷地成为风险规制的主要力量，[1]有效规制风险也构成了公众对现代政府的基本要求和期待。

[15] 央地政府关系的一体化形态，在宪法和行政组织法上均可找到规范依据。[23]从本源上讲，行政一体化是行政组织间支配、服从和秩序关系的形成，是保障行政主体以相同的思考对外行动的组织基础。探讨风险规制中的央地政府关系的规范化原理及方案，对于政府风险规制有效性的增进，以及风险社会中国家治理能力和治理现代化的提升，皆有重要意义。[22][法]托克维尔：《论美国的民主》上卷，董果良译，商务印书馆2004年版，第97页。

科层制意味着法理型权威基础上的依法行政和照章办事，对应的是理性价值系统及其规则体系。行政一体化是保障风险规制行为具有纵向连贯性的有效手段，其对于风险规制行动中共识性目标的迅速成就，对于风险规制资源的整合调配以及规制合力的形成，都具有关键的意义。

[27]风险规制组织形态的塑造，不可能脱离科层制另行完成。[18]事权共享意味着中央政府的权力固然可以引而不发隐而不现，但又需要随时在场。

[39] 同常规的社会治理相比，风险规制的最大难题在于，面对一个高度复杂、情境依赖和不确定的世界，规制者常常会遭遇无知困境。[18]刘剑文、侯卓：《事权划分法治化的中国路径》，《中国社会科学》2017年第2期，第107页。二、风险规制权央地配置的规范路径 事权分配是法治视域下构建纵向府际关系的核心内容。赵鹏：《风险社会的自由与安全》，载季卫东主编：《交大法学》第2卷，上海交通大学出版社2011年版，第43页以下。相反地，中央政府在捕获风险信息方面，并不具备地方政府所拥有的优势和便利条件。然而，不容否认的是，权力配置规则的模糊化也可能造成风险规制组织间相互推诿，成为有组织的不负责任的制度根源。

[47]在风险规制中，中央政府通过行使直接介入权来防范局部失序的案例并不鲜见。效率和效能并不等同，[52]效率是效能的最核心要素。

如果所有的风险规制决策都由中央政府作出，风险规制的行动就有可能因与各地具体情况相去甚远而无法取得理想效果。对于常规性的地方事务，中央的统一领导意味着一般意义上的监督权行使，而非事必躬亲的直接参与。

风险的基本特性与风险规制的中心任务，决定了风险规制组织必须是一个能统合各种资源并形成规制合力的系统。[57]参见前引[9]，王旭文，第86页以下。

[38]叶俊荣：《行政法案例分析与研究方法》，三民书局1999年版，第178页。[6]参见胡萧力、王锡锌：《基础性权力与国家纵向治理结构的优化》，《政治与法律》2016年第3期，第54页以下。然而，一旦风险超出了地方政府的应对能力，中央政府便有必要直接介入。属地之所以必要和可能，主要是因为地方政府具备一定的规制能力，而非因为风险不具备跨区域传播的外部性。

突发事件 引言 伴随现代工业和科学技术的发展，生态灾难、环境危机、健康风险、金融危机等各类风险，蔓延于人类生活的各个领域，使得社会愈加脆弱、多变和不确定。面对具有复杂性和不确定性的风险和风险规制任务，尤为需要对纵向维度下的央地政府关系加以规范和厘定。

比如，由法律对央地政府在风险规制中的命令、指导、监督、实施等权责作出规定，既能减少权力行使的随意性，也可降低权力证立的负担，还能督促央地政府在风险规制中履行义务，因而是优化风险规制中的央地政府关系的前提性步骤。[37]例如，《国务院关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》（国发〔2016〕49号）、《国务院办公厅关于印发基本公共服务领域中央与地方共同财政事权和支出责任划分改革方案的通知》（国办发〔2018〕6号）、《国务院办公厅关于印发医疗卫生领域中央与地方财政事权和支出责任划分改革方案的通知》（国办发〔2018〕67号）、《国务院办公厅关于印发科技领域中央与地方财政事权和支出责任划分改革方案的通知》（国办发〔2019〕26号）等。

参见黄锦堂：《行政法的概念、起源与体系》，载前引[10]，翁岳生编书，第83页。[65]组织结构的构成要素并非组织内部的成员，而是组织内部相互作用的组织角色，特定时间和特定环境中构成组织关系的特定角色和资源定义了组织的结构。

（一）风险规制权央地配置规则的模糊化设定 中央和地方的事权划分是央地政府关系理性化的要求和表现。尽管从静态意义上可将风险规制中的央地政府关系归纳为命令服从央地合作地方主导—中央协助地方实施—中央监督等类型，但它们在实践中不应彼此孤立，而应处于一种适时过渡、相互交错、相互叠加的状态之中。能力固然是权力配置的重要依据，但以能力为依据的权力配置调整，必须在合理的空间内进行，而此种空间需要由经过定限的模糊化的制度规范来提供。在风险规制中，央地政府关系形态的一体化可增强风险规制行动的系统性和权威性，是从组织关系形态层面增进风险规制有效性的重要手段。

【摘要】央地政府关系事关政府基础性权力的配置与运行，对风险规制中的央地政府关系予以规范建构，是增进风险规制有效性的重要途径。【注释】 [1]本文所讨论的风险规制，既包括针对尚未发生的不确定之损害的评估、预防、监测和预警，也包括对已经发生且仍在延续的不确定之损害的防控和处置。

无论中央政府还是地方政府，它们在风险规制中的角色都是多元的，尤其是中央政府，其要依据风险规制的具体情势履行命令、合作、协助和监督等不同类型的角色义务。[55]风险规制的情境千差万别，在具体的风险规制行动中，中央政府与地方政府的关系形态差异极大。

[17]叶必丰：《论地方事务》，《行政法学研究》2018年第1期，第21页。（二）风险规制权央地配置的能力依据 央地政府权力配置规则的定限模糊化，既可确保权力安排的灵活性和适应性，为应对风险的不确定性提供必要空间，也有助于增强风险规制的贯通性。